Por Andrea García Ruiz, Contratada predoctoral en la Universidad de Zaragoza (Derecho Administrativo) (1)
Un año más, Panticosa volvió a convertirse en el epicentro del debate sobre la contratación pública, reuniendo en el XVI Seminario del Observatorio de Contratación Pública a juristas, responsables públicos, académicos y profesionales del sector bajo un entorno que favorece el intercambio directo de ideas y experiencias, característico de este ya consolidado encuentro anual. En esta ocasión, el hilo conductor ha sido “la reforma europea de las reglas de la compra pública”
Entre los numerosos temas abordados, destacamos las mesas dedicadas a la adquisición de medicamentos y la compra pública de valor en el ámbito de la salud, que protagonizaron la tarde del miércoles 18 de junio.
La mesa titulada “La adquisición de medicamentos. Problemas y posibles soluciones” permitió profundizar en los retos específicos que presenta la adquisición de medicamentos para el sistema sanitario español y europeo, entre otras cuestiones. Gerardo García- Álvarez (Universidad de Zaragoza) abrió el debate subrayando la singularidad de la adquisición de medicamentos frente al esquema general de la Ley de Contratos del Sector Público (LCSP), que en su diseñó no pensó en este específico ámbito. En efecto, la única mención que realiza la ley se encuentra en la Disposición adicional 27º referida a la adquisición centralizada de medicamentos, productos y servicios sanitarios con miras al Sistema Nacional de Salud. En este sentido, el famoso informe de la AIREF del año 2020 sobre el gasto hospitalario constató que casi el 70% de las compras de medicamentos hospitalarias se hacía mediante contratos menores o directamente por encargos directos a los laboratorios correspondientes, mientras que la compra centralizada apenas cubre el 30% de los medicamentos hospitalarios. Así, en su opinión, la combinación de una inadecuación de la legislación para la compra hospitalaria de medicamentos y la falta de planificación presupuestaria en los centros hospitalarios generan importantes disfunciones.
En este contexto, realizó también varios comentarios de gran interés, algunos de los cuales ya había recogido previamente en el informe de alegaciones elaborado junto a José María Gimeno Feliu en el marco de la consulta pública sobre sobre el proyecto de Ley que modifica el Real Decreto Legislativo 1/2015, de 24 de julio por el que aprueba el texto refundido de la Ley de Garantías y Uso Racional de los medicamentos y productos sanitarios, bajo el título “A propósito de la adquisición de medicamentos y vacunas y la necesidad de actualizar la solución jurídica”. Dada la relevancia de esta cuestión, dejamos aquí el enlace para su consulta íntegra.
Seguidamente, José Marcos Catalán (Sanofi) aportó la visión desde el sector industrial, subrayando que los acuerdos de riesgo compartido no deben entenderse exclusivamente como una herramienta de ahorro presupuestario, sino como un mecanismo de reparto equitativo de riesgos en contextos de gran incertidumbre clínica. Alertó sobre la tendencia actual a priorizar exclusivamente el criterio precio en las adjudicaciones, lo que desincentiva la inversión y puede conducir a un dumping social y medioambiental. De hecho, en sus palabras “la nueva ley del medicamento estaría hecha por Hacienda y no Sanidad”, lo que da una pista de que los medicamentos son tratados como un gasto y no una inversión.
El SGT del Departamento de Sanidad del Gobierno de Aragón, Jorge Emperador, cerró la mesa destacando la necesidad de un cambio de paradigma que permita una integración real entre los servicios sociales y sanitarios, especialmente ante el reto creciente de la cronicidad, la longevidad y el gasto sociosanitario concentrado en los últimos años de vida. Defendió que la compra pública debe acompasarse a la innovación permanente y a una planificación coordinada entre administraciones públicas, superando marcos normativos hoy a menudo contradictorios.
Una vez abierto el debate, las intervenciones pusieron en evidencia cómo los retos de la adquisición de medicamentos no pueden desvincularse de la estrategia geopolítica de la Unión Europea. Las actuales tensiones de abastecimiento, la dependencia industrial de terceros países, la fuga de investigación clínica y el diferencial de precios frente a Estados Unidos o China exigen un replanteamiento profundo del modelo.
La segunda mesa abordó con gran profundidad el potencial de la compra pública basada en valor (Value-Based Healthcare) en el ámbito sanitario, partiendo de la premisa de que cualquier sistema de contratación pública debería aspirar a maximizar el valor generado, especialmente en un sector tan sensible como la salud.
Elena Hernáez (consejera del Tribunal de Cuentas) comenzó planteando cómo la Unión Europea, tradicionalmente reticente a asumir excesivas competencias en materia de salud, reconoce cada vez más que los grandes desafíos de salud pública tienen una dimensión supranacional. En este sentido, los informes que elabora el Tribunal de Cuentas Europeo pueden ser un primer indicio de ese progresivo reconocimiento.
Desde un punto de vista jurídico, Hernáez defendió que sí existe base normativa suficiente para incorporar criterios de valor en la contratación pública en salud. La propia LCSP proporciona diversas herramientas: el principio de eficiencia, los criterios de adjudicación basados en la mejor relación calidad-precio (art. 145), los contratos con precio variable o indeterminado (la ley establece que el precio ha de ser cierto, lo que no es lo mismo que precio fijo), los contratos mixtos, y las consultas preliminares al mercado. Todos estos instrumentos, correctamente aplicados, permiten articular procedimientos de contratación en los que el valor, y no exclusivamente el precio, guíe las decisiones de compra. Sin embargo, reconoció también que muchos gestores siguen anclados en una cultura jurídica excesivamente formalista, en la que cualquier cuestión no expresamente prevista en la norma se percibe como un riesgo o un freno.
A continuación, Ana Gómez Barrionuevo profundizó en las dificultades que encuentran los órganos de contratación a la hora de implementar este modelo, más allá de la existencia de base jurídica. En primer lugar, señaló la falta de verdadera voluntad de avanzar en estas fórmulas: “todo el mundo dice tener voluntad, pero pocos muestran la verdadera intención de hacerlo”.
Para avanzar en esta línea, defendió la necesidad de:
- Planificación estratégica previa, seleccionando de forma rigurosa los ámbitos en los que tiene sentido aplicar compras basadas en valor. No todo contrato es susceptible de incorporar esta lógica.
- Definición clara de criterios de valoración e indicadores de resultado, imprescindibles para poder evaluar objetivamente el cumplimiento de los objetivos planteados. Estos indicadores deben ser perfectamente medibles, lo que exige un trabajo técnico previo de alta calidad.
- Equipos de expertos multidisciplinares que integren perfiles jurídicos, técnicos y clínicos, capaces de establecer los parámetros sanitarios adecuados en cada caso.
- Condiciones especiales de ejecución bien delimitadas, evitando cláusulas ambiguas o imprecisas que dificulten su control.
Ana recordó que, precisamente en el ámbito sanitario, existen ciertas ventajas para la implantación de este modelo: tradición de evaluación clínica previa, abundancia de datos e indicadores, y cultura de medición de resultados. Sin embargo, también advirtió de sus complejidades: la dispersión competencial entre territorios, las diferencias demográficas y epidemiológicas, la alta sensibilidad política del sector salud y la necesidad de generar una verdadera cultura de colaboración y confianza entre el sector público y el sector privado.
Carmen de Guerrero completó el debate recordando que la compra basada en valor no es un modelo aplicable de forma generalizada ni automática a cualquier contrato; requiere análisis caso a caso. Así, no se trata de una fórmula mágica, sino de una estrategia posible cuando se reúnen las condiciones adecuadas.
Por último, también se analizó cómo afecta la fiscalización a este tipo de procedimientos. Ana reconoció que a los órganos de control les preocupa que muchos expedientes lleguen sin una planificación rigurosa, con indicadores poco definidos o difícilmente medibles. En su opinión, una intervención bien entendida es una garantía, no una barrera.
En definitiva, la mesa puso de relieve que la compra pública de valor es una vía jurídica viable, pero de elevada exigencia técnica, que requiere madurez institucional, profesionalización, cultura de colaboración público-privada y, sobre todo, voluntad política real de avanzar en un modelo donde el precio no sea el único criterio rector de las decisiones públicas de gasto sanitario.
También hubo espacio en este XVI Seminario para otras cuestiones de indudable actualidad y trascendencia práctica, como la integridad y la eficiencia en la contratación pública, cómo impulsar la compra pública estratégica -en la que participó nuestra compañera Leticia Fuertes-, experiencias en su simplificación, o la colaboración público-privada y su anclaje en el Estado Social.
Con todo, el Seminario de Panticosa demostró una vez más su capacidad para fomentar el debate crítico, abierto y propositivo entre todos los asistentes. Y como remarcó José María Gimeno Feliu, “los problemas identificados en materia de compra pública en salud han de abordarse desde una perspectiva constitucional, situando siempre el derecho a la salud en el centro”.
Leticia Fuertes Giné, profesora de Derecho Administrativo en la Universidad de Zaragoza y miembro de la Cátedra IACS de CPI en Salud, exponiendo en la mesa “Más que un mercado: La experiencia de la compra pública estratégica y cómo impulsarla”. También forman parte de la mesa, de izquierda a derecha, Isabel Gállego (UCLM), Alberto Gil (Gobierno de Aragón), Rafael Fernández Acevedo (UVigo), y José Pernas (UDC).
[1] El Seminario, dirigido por José María Gimeno Feliu y Miguel Ángel Bernal Blay, forma parte de las actividades del Proyecto de Investigación estatal Hacia la buena Administración desde la contratación pública en el contexto de la Unión Europea de la Salud PID2023-150327NB-I00 y del grupo de investigación ADESTER (Derecho Administrativo de la Economía, la Sociedad y el Territorio), financiado por el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) y el Departamento de Empleo, Ciencia y Universidades del Gobierno de Aragón. Se integra asimismo en las actividades de la Cátedra Contratación Pública Local (Unizar-Ayuntamiento de Zaragoza) y de la Cátedra proyectos e inversiones estratégicas en Aragón (Unizar-Gobierno de Aragón). Contribuyen a la celebración del seminario como patrocinadores: SANOFI, SANDOZ, Kalaman, e Yksios Digital Growth.